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龍源期刊網 服務代理模式 作者：陳麗 鄒姍珊 來源：《理論導刊》2015 年第 10 期 摘 要：代理機構改革的國際地位和重要影響使其備受矚目。轉型期的中國政府面臨精簡 機構與提高服務質量的雙重壓力，各地社區政府作為承接社會服務的重要載體做出了諸多改革 與探索，主要是開創了服務大廳模式、流動服務站模式及為民服務代理模式。但現存各種模式 并沒有從根本上解決社區管理體制和機制上存在的問題。借鑒西方代理機構改革的經驗，立足 現實實踐，應通過構建社區服務代理模式，以整合社區服務載體，重構社區治理結構，從而進 一步滿足社區居民對公共服務的需求。 關鍵詞：代理機構；服務大廳；社區公共服務；服務代理模式 中圖分類號：D6693 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2015）10-0040-03 一、問題的提出 公共服務供給是政府的基本職責所在，也是公共管理研究的核心問題。以英國《濟貧法》 為標志，早期公共服務主要針對特殊人群，以社會救助為主要內容。二戰后伴隨著各國國內社 會問題的增多，國民對社會服務需求的上升及各國經濟的復蘇，歐美各國開始了大范圍的社會 服務普及運動，社會服務的立法和實踐得到極大發展。
20 世紀 70 年代以后服務代理，受全球經濟和政 治形勢的影響，西方各國政府提供公共服務的效果捉襟見肘，每況愈下。由此，英美等國以新 公共管理理論為指導，率先開始了政府部門的民營化改革，并引領了波及全球范圍的公共部門 改革浪潮，其中代理機構化（agencification）運動更是起到推波助瀾的作用。 1988 年，英國時任首相撒切爾夫人宣布批準《改善政府管理：下一步方案》，標志著創 設代理機構（executive agency）的開始，隨后相繼成立了 130 多個代理機構，[1]政府宣布將把 90%的公務員轉到代理機構。這些機構執行著政府不同性質的職能，所涉及的公共活動范圍非 常廣泛，如社會福利的管理、獄政的管理、證照的審核簽發、救濟金辦理、就業管理、會議服 務、軍需供應、工商注冊、專利保護、破產服務、標準計量、地產登記、藥品管制、天氣預 報、農牧漁業服務等。[2]隨后，這股風潮一直從歐洲到北美繼而波及亞洲和非洲。代理機構 化被視為是政府行政系統內部決策與執行的分離，這在很大程度上解決了社會服務需求增多而 導致的政府職能擴張與政府機構精簡壓力之間的矛盾。 轉型期的中國面臨著經濟政治環境的巨大變化，社會問題與社會服務的需求激增。
政府面 臨精簡機構與提高服務質量的雙重壓力，特別是在服務型政府理念之下，如何在控制政府規模 的同時滿足公共服務需求，這是擺在各級政府面前的重大課題。近年來社區作為承接社會服務 的重要載體，發揮了越來越突出的作用。我國部分地市根據政府的要求，做出大膽嘗試，探索 各種不同的社區服務形式，產生了一些值得借鑒和推廣的經驗，社會組織也因此得到了快速發 龍源期刊網 展。但總體來看，社區組織和公共服務體系的建設還處于初級階段，實踐中還有很多問題有待 解決。其中，如何創新社區管理模式，整合社區服務載體，重構社區治理結構，以進一步滿足 社區居民對公共服務的需求等問題顯得尤為重要。 二、我國社區公共服務的基本形式及存在問題分析 社區公共服務是指在一定的地域范圍內以滿足社區成員的需要為目標，以社區服務機構為 主體，面向社區全體居民提供公益性服務、公共服務以及便民利民服務為主要內容的，無償、 低償或有償服務相結合的多層次、多功能的社會服務。[3]福利性和公益性被視為是社區公共 服務的基本屬性。1987 年民政部在武漢召開第一次城市社區服務會議，1989 年在杭州又召開 了全國城市社區服務經驗交流會，此后，社區服務廣泛興起，發展迅速，規模日益壯大。
伴隨 行政體制改革及事業單位改革的深入，社區越來越成為承載城市社會公共服務和居民自主服務 的基礎平臺。在具體的實踐中，出現了幾種代表性的服務形式——服務大廳、流動服務站及為 民服務代理模式，社區公共服務供給也呈現出階段性演化特征。 1 服務大廳模式。該階段以建立社區工作站或社區服務中心為標志，基本做法是，在社區 設置“敞開式辦公、一門式服務、一站式管理”的服務大廳，承接政府部門轉移的社區行政管理 事務和社區公共服務。這種模式自 2000 年武漢市江漢區探索實踐以來，掀起了全國各地社區 體制改革的浪潮，先后出現了諸如上海模式、銅陵模式、北京模式、沈陽模式、鹽田模式、南 京模式等獨具特色的城市社區公共服務體制。這些模式雖然出現在不同的地區，在改革的側重 點上也各有差異，但總體來說，都是以社區公共服務的提供為重心，依托一定的公共服務設施 和建立相應的組織形成一定互動關系的一種制度安排，有學者把其統稱為“社區工作站模式”， 即“服務大廳模式”。[4] 2 流動服務站模式。社區服務大廳的設置在一定程度上滿足了城市固定區域內人口相對集 中的社區居民的需求。然而，對于一些自然條件比較惡劣的地區或者居民居住比較分散的大型 社區，服務大廳設置上的固定性限制了其服務提供的可及性。
作為對服務范圍的一種彌補，一 些地區創新出流動服務的方式，即流動站模式。該模式主要針對山場廣袤、地域狹長、交通不 便、群眾辦事路途遠等問題，采取流動上門服務的方法，為群眾提供流動服務，讓居民在家門 口就能把事情辦好。流動站模式以基層政府為依托，變被動服務為主動服務，以流動性為主要 特征，在向居民提供公共服務的同時也實現了信息的雙向交流。一方面，將社區服務的咨詢和 信息帶到居民家中，就地解決居民的生活難題。另一方面，在貼近居民的過程中，及時了解和 掌握社區居民的動態及需求，將新情況反饋給社區服務機構。作為基層政府的派出機構，流動 站采取“訂單化”的分類管理方式服務代理，工作人員從基層政府各職能部門抽調。 3 為民服務代理模式。居民代理模式以社區居委會為依托，在社區設立居民事務全程代辦 站，提供政務代辦、事務服務。2001 年至 20
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